高速公路限速乱象根本原因是管理协作机制缺位

来源:122交通网 | 2020-08-25 15:58



一、道路限速不仅是工程技术问题与公共政策、实施机制也密切相关


近日,在新华社一篇《120,110,80,60,40……山东高速“过山车”把人整晕了》的报道中,司机提出了种种意见,甚至提出了比管理部门理解更为专业的问题,譬如提到的宽阔公路存在莫名限速、限速标准忽高忽低等,都反应出限速措施明显不合理给司机带来的困惑。


其实,随着一些标准规范的推出,我国高速公路的限速问题在逐步改善,许多省份,譬如浙江、江苏,司机对高速公路限速的投诉减少了很多,但在一些省份仍然存在着大量的限速投诉问题。引发这些限速投诉的根本原因,与其说是技术问题,不如说是管理机制适应性问题。


从《道路交通标志和标线 第5部分:限制速度》(GB 5768.5-2017)和《公路限速标志设计规范》(JTG/T 3381-02-2020 )开始,已经从标准层面确认了设计速度和限制速度概念的分离。而在这之前,许多省份,譬如广西、浙江、广东等,以安全性评价的方式对高速公路限速进行提速或降速,已实践十多年了。那么,对于百姓已投诉经年的高速公路限速乱象,还把问题归结在工程技术能力不足似乎有点说不过去。


对道路限速调整的实践,其意义远不止在工程技术层面。道路限速并不仅仅是个工程技术问题,同时更是公共政策。道路限速,其关键点并非在有没有标准规范,也不在于技术理解有多深,而在于是否已建立起与速度管理相适应的公共政策制定和实施的机制。这么说也许比较绕口,换句话说,就是有没有真心执政为民。执政为民不是口号,应该是实实在在说得通也走得通机制。


二、以浙江省实践看如何理顺限速设置机制


在浙江省2006年出版的《高速公路交通安全设施设计要点》和2008年发布的地方标准《高速公路交通安全设施设计规范》(DB 33/704-2008)里,将当时面临的高速公路限速调整问题进行了梳理,理出了一套可用于实践的机制,并以地方性标准的方式固定了这种做法。那浙江省具体是如何做的呢?


▼ 解决限速乱象首先要明确标志速度的概念


在《高速公路交通安全设施设计要点》里提出了“标志速度”这个概念,这个概念在2017年发布的《道路交通标志和标线 第5部分:限制速度》被包含在“限制速度”里,在2020年发布的《公路限速标志设计规范》修改为“标志限速 ”。


在这之前,关于速度的定义,标准规范里与限速密切相关的只有设计速度、运行速度两个概念,而在当时的教科书、研究文献里,也同样缺少标志速度的概念。标志速度的提出,是区分了设计速度、运行速度的应用场景,将标志速度独立出来,成为需要单独讨论的议题。


概念的独立,意味着设计速度、运行速度都不是能替代或者决定标志速度的名词,也就意味着要另起炉灶来理顺新名词。


▼ 新概念应有配套的使用机制才具有实际意义


在当时既有机制下,设计速度有自己的形成和使用机制,几乎所有的道路规范都和设计速度有关,而运行速度也有自己的形成方法和使用机制。新概念的提出也需要形成相应的方法和使用机制,否则,这样的新概念毫无意义。


为配合这个新概念的提出,2006年和2008年的浙江省《高速公路交通安全设施设计规范》里,在分析了《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《浙江省公路路政管理条例》、《行政许可法》多本法律之后,编列了这样的条文说明,摘抄如下:


标志速度的值是“直接关系公共安全的”“重要设施”,且在“高速公路应当标明”,经“公安机关交通管理部门与同级公路管理机构应当在听取各方意见和科学论证后”,由公路管理机构“提出书面意见”,报上级机关“同意”,并报上级“公安机关交通管理部门备案”。


根据以上观点,标志速度确定可以参考的模式是:


• 高速公路标志速度应符合《道路交通安全法》的规定,在法律规定的区间内选取。新建高速公路,设计单位应根据道路条件,参考设计速度,经分析得出推荐的标志速度。改建高速公路,设计单位应根据道路条件,参考设计速度,对实际存在的运行速度、交通事故做调查分析,根据分析结果,确定推荐的标志速度。


• 确定推荐的标志速度后,设计单位应与相关部门沟通,听取相关部门的意见,经协商统一后,报省级交通主管部门批准,以确定最终的标志速度,标志速度应与公安交通管理部门的管理速度协调。


• 高速公路的标志速度应符合交通工程的安全、舒适、迅速、准确的通用原则。


这个条文说明虽然其地位并不高,但作为一种解释,使具体的流程机制和责权清晰化。


在这之后,浙江省利用了公路项目安全性评价的相关规范对高速公路的限速进行了逐步的梳理。据不完全统计,至少有1600公里的高速公路用这样的流程机制调整了标志上的限速值。


公路限速的调整,与公路管理机构和公安机关交通管理部门密切相关。在持续这么多年之后,浙江省相关的部门已经达成共识,只要有速度的投诉或者建议,就不得不去进行必要的解释,如果没法解释清楚,就得启动调速的流程,这是责任倒置的做法。老百姓有问问题的权力,权力机关应该认真对待这些问题。


这样的实践,也充分体现这届政府提出的“将权力关在制度的笼子里”的理念。关在笼子的方法,是让权力拥有者去面对诘难进行解释,解释也要能够经得起公开的讨论。而如果没有倒置责任的话,权力机关的自保心理,将责任外推的心理,在速度管理过程中经常会出现。权力机关往往认为限低速就可以免于担责,这样以免责为主安全为次的心理,也往往使机制难以顺畅。或许,也可以尝试下这几年从上海流行出来的“负面清单”,给权力机关贴上限速施政的“负面清单”,让负面上榜公开,可能也是一种方法。


三、低速并不等于安全 限速调整应遵循相关规范


▼ 将低限速等同于交通安全的思维并不合理


传统上,管理部门会重建设轻管养。而限速的调整,涉及的建设管养资金很少,更是难以得到重视。不过,如果从社会效率和交通安全的角度来看,限速这个议题,要比造个隧道造座桥的议题大得多。路上的运行速度提高,大家的时间都会得到节约,而以节约的时间计算,如果出行者能省10%时间的话,折合的工资总量,每个省每天都能攒出一座桥一座隧道来。


传统的工程技术,往往和公共政策分离,而公共政策也往往和算经济账脱钩,这样才出现了种种限速不合理的现象。这些问题,在近几年言究社已经推出了很多文章做相关的阐述(相关内容看文末),可惜传播仍然不够广,或者理解仍然不够深。用直觉来将低限速与交通安全直接挂钩,这样的思维在管理部门里仍大量存在。一些近年来许多老师推广的技术,如徐耀赐推广的人因技术似乎并没有真正流传开来。


▼ 限速调整及施工作业区限速均有相关规范可参照


在人因理论中认为,困惑容易带来安全隐患,而限速忽高忽低等明显不合理的措施给司机带来了困惑,那如何才能避免出现人为制造出这些困惑呢?


在2020年颁发的《公路限速标志设计规范》(JTG/T 3381-02-2020),已经详细说明了具体的方法。在这本规范里,把限速调整分为资料收集与现场调查、交通工程论证及方案设计、限速标志及相关设施设计、实施效果评价四个阶段,每个阶段又提供了方法、工具。用这本规范,大致可以解决日常出现的“把人整晕”的限速。

新华社的这篇报道还提到了作业区的问题,可能还需要引用一些其他的标准规范,譬如《道路交通标志和标线 第5部分:作业区》(GB5768.4-2017)、《高速公路改扩建设计细则》(JTG/T Lll-2014)、《高速公路改扩建交通工程及沿线设施设计细则》(JTG/TL80-2014)等 。


这几年以及今后数年里,我国高速公路改扩建会逐步增多,边通车边施工的现象也比较普遍。在这种背景下,做好施工作业区的限速,无论对司机而言还是施工方而言都至关重要。只是,这是利益冲突的两方,如果无法形成新的方法,新的公共政策,就还会出现新华社这篇报道中的现象,要么限速过低,要么只见限速不见施工的空转现象。


其实,在《高速公路改扩建设计细则》里的第3.0.12条规定,维持通车的施工路段,其服务水平可较正常路段降低一级。如果结合第3.0.3条,高速公路改扩建宜在服务水平下降至三级服务水平下限之前实施,作业区通车路段的服务水平在四级。处于四级服务水平的施工作业区路段,无论查哪本标准规范,都得不出60、40km/h的限速。


用直觉定限速,或者以为低速就安全,往往是限速怪相的原因。许多地方,限速一直停留在靠拍脑袋的能力上。


从标准规范要求可知,高速公路作业区仍然是需要认真设计的通车路段,有设计速度的要求,也有服务水平的要求,因此,只要是遵守规范的,就不可能跑出个莫名其妙的40限速。40限速司机该如何开车,如何能保障他们的安全。40限速看上去是为了安全,也许,免责的愿望更为强烈些,毕竟,在高速公路上开车,即便是施工路段,低于40限速也是很难的。在这种情况下出事故,是不是超速先呢?看样子,拍的这颗脑袋,是规避责任的脑袋。


在浙江省近几年改扩建项目中,施工作业区的限速经常会成为改扩建项目开工前的关键议题。限速多少,和服务水平密切相关,和是否分流、车种管理、应急救援也密切相关。由于施工期间场地的变化,施工作业区的限速也养成了一事一评,评审通过后才能开工的管理机制。服务水平、是否分流、车种管理、应急救援等内容是限速评估报告里的组成部分。试想一下,如果以40限速作为报告结论,那么,服务水平这些内容既满足不了规范要求,也无法自圆其说。这样的报告,估计都上不了评审会,更别说还把牌子立在路上了。


又说回到了机制。对于这些乱象,也许,我们应该思考并不是技术上该如何做,毕竟已经有了这么多标准规范来支持,而是该思考,究竟是什么原因让拍脑袋也能成为决策机制的主要方法的呢?

(文 / 公安部道路交通安全研究中心特约专家、交通工程师 郭敏)

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