我国行政法如何规定听证权及其有效期及其适用

来源:交通言究社 | 2020-10-15 11:58

导 读


  • 行政处罚中的听证是行政处罚过程中当事人充分的行使陈述权和申辩权的法定方式。
  • 在行政处罚领域,若当事人主动放弃听证,行政机关可即时作出处罚,无需等待原听证申请有效期限届满。
  • 在交管执法中,若当事人明确表示放弃听证,同样无需等待三日申请期限届满即可作出处罚,这样既降低执法成本,又满足相对人、行政机关及社会三方需求。


《中华人民共和国行政处罚法》首次将听证制度正式引入行政领域。随着我国法治化进程的日趋完善,听证制度也逐渐扩展到立法听证、行政许可听证、价格听证等领域,成为现代行政管理的重要组成部分。


行政处罚中的听证是狭义概念上的听证程序,具体含义是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚,在作出行政处罚决定的过程中,通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会广泛听取意见的方式、方法和制度,即行政处罚过程中当事人充分的行使陈述权和申辩权的法定方式。


一、听证权现行法律规定有哪些?适用情形如何?


1、《行政处罚法》如何规定听证权?


《行政处罚法》第四十二条第一款第一项规定,“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证……当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出。”


2、《公安机关办理行政案件程序规定》如何规定听证权?


《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十三条规定,“违法嫌疑人要求听证的,应当在公安机关告知后三日内提出申请。”第一百三十四条规定,“违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后,处罚决定作出前,又提出听证要求的,只要在听证申请有效期限内,应当允许。”


从上述规定可以看出:

被处罚人享有听证权,其申请听证的时间自行政机关告知日起三日内。

被处罚人有权处分听证权,即有权放弃或者撤回听证要求。

在听证时限内,当事人放弃或者撤回听证要求,可以在原听证时限内重新申请听证

重新申请听证的时间为处罚决定作出前


结合上述规定,笔者认为:被处罚人申请听证是自公安机关告知权利之日起的三日内,在有效期内,被处罚人有权选择行使或放弃听证权,在放弃听证权后,公安机关尚未作出处罚的且被处罚人又提出听证要求的,应当允许,但公安机关已经作出行政处罚的,即不再符合法定申请条件,不再享有法定申请权利。


进一步讲,上述规定赋予被处罚人听证权,且允许其在申请期限内放弃,也允许在作出处罚前再次提出听证申请。即听证申请权放弃后处于失效状态,而权利消灭后法律法规创制性的给予违法行为人一项新权利,即被处罚人在行政处罚作出前重新申请听证的权利。反之,公安机关已经作出行政处罚的情况下,则不符合再次启动听证权的条件。面对一个确定的行政处罚结果,陈述和申辩已经失去实际意义,而是应该通过行政复议、诉讼途径对作出处罚的事实及依据进行审核。


《行政处罚法》规定了听证权及听证权行使的时限,但对于听证权在申请时间内放弃后的法律后果,未作明确规定,存在法律空白。幸而《程序规定》中关于听证的条款既明确了公安机关办理行政案件过程中被处罚人对听证申请的处置权,同时蕴含了其放弃听证权时,公安机关可即时作出处罚的程序规则,为公安机关提供了执法依据。


二、交通管理法规如何规定听证权?


《中华人民共和国道路交通安全法》及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》没有对听证程序作出具体规定。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十一条规定“处以吊销机动车驾驶证的,应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定”。该条款规定遵守“七日”处罚时限的情况分为两类:


违法行为人接受处理。违法行为人主动、接受处理,即违法行为人对调查结果认可,放弃听证或未提出听证,自愿、主动接受处罚,处罚机关即应当在违法行为人接受处理之日起起算七日内作出处罚,而不必在被处罚人未提出听证申请的情况下,将处罚时间延长至被处罚人接受处理之日起三日后。


听证程序结束。从该条款看,本情形应适用于“违法行为人接受处理”以外的其他情形,包括违法行为人到处罚机关,但不接受处理,提出异议或听证,或虽未明示听证、陈述辩解但不接受处罚;以及违法行为人未前来处罚机关接受处理或处罚机关无法对违法行为人当面处理。上述情况的听证程序包括两种情况,一种是违法行为人在听证期限内提出听证,公安机关依法履行听证程序,听证程序结束后起算处罚期限;另一种是当事人不接受处罚但未明确放弃听证或未见到当事人需要通过公告方式送达相关文书,听证程序结束以三日申请有效期限届满为止。


笔者认为,上述条款为提高交管部门行政效率、降低执法成本、减轻群众时间负担提供了支撑,也进一步明确了违法行为人接受处理和听证程序结束的法律界限,进一步填补了上位法空白,为公安交管部门作出吊销驾驶证处罚的起始时间适用提供了依据。


1、其他部门法如何规定听证权?


违法行为人拥有放弃听证的主动处置权利,而非只有逾期不申请视为放弃听证的被动型处置权利已经在各部门、各地方的行政处罚领域成为了主流观点。


以“放弃听证权利”的文字表述确定当事人拥有听证主动型处置权的现行有效法律法规共有75部,其中部门规章20部,地方性法规55部(数据来源:科威先行法律信息库)。部门规章中,例如,《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第十五条第三款规定“委托代理人代为撤回听证申请或者明确放弃听证权利的,必须有委托人的明确授权”、《海洋听证办法》第四十一条“放弃听证或者被视为放弃听证的,不得就同一事项再次申请听证”、《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第十条第二项“当事人享有下列权利:(二)申请或放弃听证”等;地方性法规中,例如如湖南省《行政处罚自由裁量权基准制度》第十六条第三项“当事人放弃听证权利的,应由法制机构初步审查并提出案件处理的书面意见”、《辽宁省地方税务局税务行政处罚裁量权实施办法(试行)》第二十条“对应当进行听证的案件,地税机关不组织听证,行政处罚决定不能成立;当事人放弃听证权利的除外”等。


主动放弃听证权带来的法律后果听证权的消灭。权利消灭后,对应的义务主体(行政机关)是否从听证程序中完全解放出来,实务界有两类不同的答案:


一类认为“听证权彻底消灭,不得再次提出听证申请”。违法行为人放弃听证权利后,如果该行政处罚的听证程序已经启动,则终止举行听证;如尚未启动听证程序,则不得就同一事项再次提出听证申请。例如《中国人民银行行政许可实施办法》、《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》、《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》等部门规章都规定当事人撤回听证申请后需承担终止举行听证的法律后果;《海洋听证办法》、《水行政许可听证规定》及《江苏省水利厅行政许可听证程序规定》都以“放弃听证或者被视为放弃听证的,不得就同一事项再次要求听证”的表述闭环了听证权的再次启动。


一类认为“当事人的听证权消灭后,法律法规给予了当事人附带限制条件的新权利”。对这类规定已在上文(《公安机关办理行政案件程序规定》具体条款的分析)详细、具体分析,在此不再赘述。除《公安机关办理行政案件程序规定》外,还有《公安机关执法细则》(第三版)、《广东省食品药品监督管理局关于食品药品行政处罚的程序细则》、《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》等部门规章和地方性法规都采取了设置新的听证权利启动条件的方式,扩大对当事人的权利保障。


纵观行政法领域中对听证权放弃的相关规定可以发现:无论听证权利是否可以重新启动,两种处理方式都认可同一个程序规则——当事人主动放弃听证,行政机关可即时作出处罚。国务院相关部门及地方的政策、法规及规范性文件也对听证权的放弃及法律后果持肯定态度。且未发现“当事人放弃听证权利后,行政机关必须等待听证申请有效期限届满才能作出行政处罚”的相关规定。


二、交管执法中哪些违法行为符合听证条件?执法现状如何?


1、交管执法领域涉及听证的行政处罚包括哪些?


虽然《安全法》及《实施条例》没有对公安交通管理范畴内符合听证条件的行政处罚作出具体规定,但按照《行政处罚法》的一般规定,以及《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第149号)的相关规定,可以发现,道路交通管理中的行政处罚涉及听证程序的行政处罚有两类:一是吊销许可证(驾驶证);二是对个人处以2000元以上罚款的,……对法人或其他组织处以10000元以上罚款的。


2、交管执法领域涉及听证的行政处罚有什么特点?


总占比较低


经梳理,吊销或可以吊销驾驶证的违法行为一共有6类(常见违法涉及严重超速、严重酒后、重大交通事故、驾驶拼装报废机动车等),此外涉及违反道路交通安全法被处以2000元以上(含2000元)罚款的违法行为共有4类(常见违法涉及伪造变造使用他人牌证、违反规定载客载货等)。


上述交通管理违法行为较为严重,但在实际执法中发生的频率较低其执法量占总体执法量比例也较低。以2019年北京市西城区行政处罚数据为例,涉及听证范围的行政处罚占执法总量的比例仅约0.05%


行为人普遍主动放弃听证权


执法实践中涉及听证的交通违法行为主要为严重涉酒、严重涉牌、严重超速、重大交通事故、驾驶拼装报废机动车等。


针对上述行为的执法具有以下特点:

涉及主体为驾驶人和处罚机关,参与人简单

因现代执法工作配备了执法记录仪、交通技术监控设备、酒精检测等高科技执法手段,在证据的采集上更加充分、固定证据更加便捷;

自道路交通安全法及相关法规规章实施以来,相关违法情形较为稳定,证据标准清晰、争议空间较小,执法者、违法者对案件事实认定更加全面清楚。


因此,在这种情形下,处罚机关告知违法行为人拟作出的处罚决定前,调查结果显示的事实认定界限清楚、证据标准客观、案情简单明确,行为人因无听证的必要主动放弃听证权的情形非常普遍


三、若遇放弃听证,行政机关是否需待三日期满方能处罚?


笔者认为,当事人放弃听证权仍需等待听证申请有效期限期满再进行处罚,不符合交管类执法工作的特点及实践需要,原因如下:


1、执法成本较高


从近年的执法实践来看,如果在办理二次酒后驾车、醉酒驾车、伪造变造以及使用伪造变造机动车牌证等符合听证条件的案件时,对放弃听证权的违法行为人等待三日再作出处罚,易导致执法成本增加等问题。


具体而言,如对于涉及并处行政、刑事拘留的,需要多次往返查获现场、办案单位、拘留所,大大增加了办案单位的工作成本,增加人力负担,降低办案效率;对于不涉及并处行政、刑事拘留的,也需要三日后再次通知违法行为人、再次启动执法程序,或启动违法行为人不接受处理的事后处置程序,同样增加了执法成本,并面临违法行为人一旦离开执法单位不再来接受处理的风险及相关疑难问题。


2、不符合相对人、行政机关及社会三方利益


对相对人来说:放弃听证权仍需等待“三日”才事结终了,增加了违法行为人的程序义务和时间成本,在依法接受处罚外增加了额外负担。严重交通类违法行为在作出处罚决定前通常采取扣留机动车或驾驶证的强制措施。违法行为人认可调查结果及拟作出的处罚时,存在解除强制措施和减少时间、交通成本的需求。因此,高效完成行政处罚为相对人事后权利(重新取得驾驶证考试资格等)的实现和后续工作生活提供了便利。


对行政机关来说:随着汽车保有量的增加以及机动车、非机动车种类的增加,交管工作日趋复杂繁重。与此同时,现代行政管理理念要求公安交管工作以巩固交通安全平稳形势为基点,以提升交通现代治理能力为目标,不断提高交通执法工作精细化、科学化水平。上述目标的实现需要我们继续保持对酒驾醉驾、假牌假证等严重违法犯罪行为的查处力度和继续落实即查即办工作要求。面对区级执法单位年均数十万笔的繁重交通管理工作压力及执法规范化建设的需求,确保行政高效显得尤为重要。


对社会来说:放弃听证权仍需等待原听证期限届满才能作出处罚决定,形成了违法行为人逃避处罚的漏洞,造成了案件积压。执法中发现,部分违法行为人驾驶他人车辆或租用车辆,使用他人驾驶证或经伪造变造的驾驶证,被民警查获并采取扣留机动车、驾驶证强制措施后,经办案部门多次催促仍不接受处理。此类案件如不即查即办,极易造成案件积压、悬而未决的问题。逃避行政处罚不利于社会矛盾的及时化解,不能及时实现教育处罚和纠正的行政管理功能,也直接影响了公安机关的权威性和公信力,给社会带来了负面反馈。



(文 / 北京市公安局公安交通管理局西城交通支队 王莹、姜葳)

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