行政机关是否需待期限届满才能处罚?

来源:交通言究社 | 2020-10-15 12:12

导  读


违法行为人放弃听证权后,行政主体对其作出行政处罚的时间即使在原听证申请有效期限内,行政机关的处罚程序依然合法。

应把听证期限理解为对权利行使的时效限制而非可作出行政处罚的时间。

听证权是违法行为人可以放弃的一项权利,听证权的放弃将导致行政机关举行听证程序的义务消灭。

在交管执法中,若行为人表示放弃听证权利,应要求其以书面形式注明放弃的权利内容及时间,并归档备查。


一、部分司法判例支持“不必等待原听证期限届满即可处罚”的观点


通过查阅司法判例,笔者发现部分省市的司法机关都未对当事人明确表示放弃听证权——行政机关负有的等待听证义务消灭——可即时作出行政处罚这一观点作出否定性司法评价


♦案例一:广州市交警支队某大队对秦某实施饮酒后驾驶机动车的违法行为作出罚款、暂扣机动车驾驶证并记12分的行政处罚。秦某当场表示放弃听证,接受处罚后又以该行政处罚证据不足、违反听证法定程序为由向法院提起诉讼。法院认为:被告依法已告知原告有提出听证的权利,原告已表示不要求听证,被告作出处罚并未影响原告申请听证的权利。


♦案例二:天津市河东支队某大队对单某涉嫌醉酒驾驶机动车的违法行为作出吊销机动车驾驶证,五年内不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚。办案单位对其拟作出的处罚进行告知时,单某明确表示放弃听证权,接受处罚后又以行政机关剥夺其听证权利为由向法院提起诉讼。一审法院认为:在原告明确放弃听证及陈述、申辩权利,直至被告作出吊销机动车驾驶证的行政处罚前亦未提出听证以及陈述、申辩的情况下,被告在法定期限内作出行政处罚书面决定并向原告送达,其行政程序符合法律规定。二审法院也支持了一审判决,驳回了“上诉人放弃听证权,但期限内反悔还是允许的,被上诉人剥夺了上诉人的听证期限。”这一主张。

上述案例中涉及的司法部门通过对案件事实的审查及法律法规的分析解释认为,交通管理行政处罚领域内违法行为人放弃听证权后行政主体对其作出行政处罚的时间即使在原听证申请有效期限内行政机关的处罚程序依然合法


二、“不必等待原听证期限届满即可处罚”符合行政法理论内涵


相对人明确表示放弃听证权后,行政机关是否需要等待原听证申请有效期限届满才能作出处罚决定?


目前存在两种观点:

♦行政主体都应在期满后作出处罚决定;在期满前作出的,应予撤销。

♦放弃听证权不需等待原听证期限届满即可作出处罚决定

为更深入分析两种观点的思路及合理性,可将上述观点拆解为两个层面分别讨论:

听证程序中的“有效申请期限”是对行政机关原调查结果及作出处罚决定的一个生效时间限制(即附条件生效),还是对当事人听证权利的行使作出的时间约束?

违法行为人对听证权是否拥有处置权?假设有,如何有效行使处置权?


1、听证申请有效期限是对当事人行使权利做出的时间限制


听证程序中听证期限的功能


那么听证申请有效期限的性质是什么呢?听证过程实质上是一个听取当事人陈述申辩的调查过程,它的执行使得违法行为人、行政主体对案件事实认定更加全面清楚。违法行为人认为其对社会法益的侵害和行政机关对行为人作出的处罚间存在不对等关系时,在效率和公正之间寻求救济的最佳途径,是一种对抗国家公权力的防御请求权,即听证权是法律赋予违法行为人对抗行政主体作出的行政行为先定力的一项权利。听证申请是听证程序的启动按钮,意味着向行政主体表达对拟作出处罚的异议。为了防止当事人躺在权利上睡觉的现象,对这项权利的行使确定了严格的期限——设置了明确的听证申请有效期限兼顾公平和效率


从行政法基本原则角度分析听证期限的设置含义


听证程序扎根于行政法的土壤中,听证程序适用的范围、程序、期限也无一不体现合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用及权责统一原则。与其他部门法相比,行政法的合理行政、高效便民、诚实信用等特色原则更是在听证程序中体现的淋漓尽致。程序的运行中付出成本的不仅是行政机关,作为程序的参与者在行使权利时也要投入相应成本。因此,将听证权这把钥匙交予当事人之手,由其开启听证之门,是一项权利而非义务。将听证申请有效期限理解为对权利行使的时效限制符合比例原则,也是对高效便民原则的正向反馈。反之,如果将该期限届满解释为可作出行政处罚的时间,则增加了行政活动中违法行为人的程序负担,造成了另一种意义上的行政侵权行为,也造成了行政成本的浪费,明显不符合行政法高效便民原则。


听证程序不具司法属性 听证申请有效期限与法院判决上诉期限不同


有学者及司法人员认为:听证期限类似于法院判决的上诉期限,即使上诉人宣告放弃上诉权,也可在上诉期内改变主意。这种观点将听证程序的“司法性”等同于具有司法属性。因听证制度来源于庭审程序,脱胎于司法原则,所以在运行的过程中不可避免的带有“司法性”的特征,但需要指出的是这一程序本身并不必然带有司法属性。尤其是在行政管理及执法工作的适用中,必须看到行政权的主动性与司法权的被动性之间的差异行政管理及处罚价值取向与司法独立所保护法益之间的差异。如果对这些差异视而不见,在行政领域生搬硬套司法特征,就会造成违背行政法基本原则的现象。二者区别如下:


♦两种程序所涉及的主体不同。司法程序中存在三个法律主体,即原、被告及司法机关。而听证程序中虽有主持人、调查人员和当事人,但实际上只有违法行为人与行政机关两个法律主体。


♦两种程序中法律主体所扮演的角色不同,主体之间的关系也不一致。司法程序中并不是所有的参与主体都是权利义务关系人。即使法院以裁判的角色参与到该权利义务的三角关系中,也非权利义务的当事人。反观行政处罚中,行政机关代表社会利益成为权利义务关系的一方当事人,与违法行为人的利益存在此消彼长的关系。


♦上诉期限和听证申请期限届满所形成的法律后果不同。上诉期限届满行为人未提出上诉,则该判决自动生效,即产生一个确定的权利义务配置关系。从另一个层面上看,司法判决是一个附条件生效的法律文书,生效条件则是上诉期届满当事人未上诉。而在行政处罚中,听证本身并不会产生一个实体权利义务配置关系。只有随后做出的处罚决定才对行为人的利益产生影响。因此,听证程序并不等同于司法审判,听证申请有效期限也不能类比于上诉期限,听证申请有效期限届满并不等价于一个权利义务配置关系的合法化、确定化。因此,不能将听证期限的性质类比于上诉期,该期限结束并不是附条件生效的权利义务关系中的生效条件。


因此,听证申请有效期限是对违法行为人行使权利做出的时间上的限制,而不是一个附条件生效法律关系(行政处罚)中的生效条件。该解释符合听证程序的价值内涵,是行政法基本原则在听证程序中的具体体现。


2、行为人主动放弃听证权,则行政机关等待申请听证义务随之消失


听证权的性质


听证权是公法权利在行政法上的具体体现之一。公法权利即公民面对行政机关时享有作为或不作为的自由,或者对行政机关拥有相应的请求权。此时听证程序中所产生的权利并不指向一个受到侵害的原权,因此听证请求权并非狭义概念上的救济权,而是原权在面对行政机关可能造成侵害的危险时派生出的一种程序性权利,是一种带有救济色彩的原权抵御请求权


是否行使听证权是违法行为人的权利而非义务


从权利义务关系配置来看,程序义务是施加于行政机关的,并不是施加于违法行为人的。听证权是违法行为人公法权利在行政程序中的具体化。听证是违法行为人的一项权利,但不是义务。其有要求听证的机会和可能性;但没有必须实施这种权利或等待权利时间届满的义务。


听证权应是违法行为人可以处分且放弃有效的一种权利类型


按照部分学者的意见,听证权是违法行为不可处分或者放弃无效的一种权利类型。即违法行为人对该权利的放弃不能导致行政机关在听证申请有效期限内不能处罚的义务消失。


假如上述说法成立,那么按照霍菲尔德权利-义务关系模型(该模型从八个基本法律概念入手,构建了权利和义务之间的“相反关系”及“相关关系”。根据其理论,可放弃的权利组成要素为主张与权力;不可放弃的权利组成要素为主张与无能力),不可放弃的权利意味着当事人同时拥有主张权(意向性行动或意志行动)和“无能力”(权利人放弃权利并不导致该权利派生之义务消灭)。此处,主张权的具体内容即要求行政机关举行听证,“无能力”即行为人放弃权利并不导致行政机关举行听证的义务消灭。效果在于使得行为人单方意志改变无效,从而使行政机关始终受到听证权的拘束和限制。


这种无能力的限制通常用于无行为能力主体,目的是使得不具备行为能力的主体没有办法做出自我损害的举动。在行政法律关系中,除部分受益性当事人外,其他行政当事人尤其是受限性行政当事人必须具备完全的民事行为能力。家长主义式的保护理由在行政法律关系中没有存在的意义。所以违法行为人对该权利“无能力”的观点不成立,听证权是可以放弃的一项权利权利人放弃权利导致该权利派生之义务消灭


违法行为人明确表示放弃听证申请权带来的法律后果


听证权是违法行为人原权在面临行政处罚时的一项映射权利,所以该映射权利的诞生、处分以及消灭都与原权如影随形。听证权作为违法行为人拥有的一项程序性权利,与行政机关应当依申请举行听证程序的义务相对应。当违法行为人对行政机关认定的违法事实无异议的情况下,无论是出于认罪认罚的意向还是出于降低时间成本的考虑,一个具有完全行为能力的行为人都有在有效申请期限内放弃以听证形式对案件事实做进一步调查的权利。行为人放弃该权利后,使得与之对应的行政机关所背负的义务消失——即违法行为人在听证申请有效期限内放弃听证权后,行政机关不需等待听证申请有效期限届满后再作出处罚决定。行政机关在听证权利消灭时作出的处罚,符合行政处罚法的程序规范。违法行为人在听证申请有效期限内放弃听证权,公安机关已经作出行政处罚决定后,如果被处罚人对处罚结果有异议,仍可通过行政复议、行政诉讼途径得到救济。


综上所述,听证权作为原权抵御请求权,是违法行为人可以放弃的一项权利。听证权的放弃将导致行政机关举行听证程序的义务消灭。三日期限是给违法行为人的考虑时限:告知程序后违法行为人未表态放弃听证或提出需考虑的,公安机关等待期限为三日(而不能无限期的等待)。而违法行为人明确放弃听证权的,三日期限不属于行政机关需遵守的时限义务


三、交管部门在执法时应注意哪些问题?


1、形式规范 内容明确


听证是行政程序法的重要内容,其权利的放弃应当以规范形式进行。行为人在表示放弃听证权利时,行政机关应当要求其以书面形式,注明放弃的权利内容及时间。如果确有书写困难,有条件的执法单位可以采取录音录像、笔录等形式对当事人放弃听证权做好证据的固定工作。此外,该权利的放弃不仅要求形式规范,在内容上也需对其“听证”权利的处分清晰明确,对放弃听证权事项作出明确表达,不能以其他表述推断或替代。


2、行政程序证明材料应及时归类 随卷存档


违法行为人明确表示放弃听证权利的,行政机关应当将表明行为人或者委托人代为明确放弃听证权利的证明材料归入有关档案,并按照案卷的存档要求一并保存以备查询。


(文 / 北京市公安局公安交通管理局西城交通支队 王莹、姜葳)

编辑推荐

登录

您需要登录才能继续操作

还没有账号?

使用个人邮箱注册